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源于百科

  • 什么是新型农村合作医疗

  • 文件

  • 编辑

  • 《关于加快推进新型农村合作医疗试点工作的通知

  • 卫生部 国家发展改革委 民政部 财政部 农业部 国家食品药品监管局 国家中医药局 文件

  • 卫农卫发[2006]13号

  • 各省、自治区、直辖市、计划单列市卫生厅局、发展改革委、民政厅局、财政厅局、农业(林)厅(局、委)、食品药品监管局、中医药局,新疆生产建设兵团卫生局、发展改革委、民主局、财务局、农业局、食品药品监管分局:

  • 新型农村合作医疗试点工作开展以来,各地认识明确,组织有力,工作扎实,稳步推进,取得了明显的成效,受到了广大农民群众的欢迎,为探索新形势下做好农民医疗保障工作,逐步完善新型农村合作医疗制度积累了经验。根据国务院第101次常务会议和2005年全国新型农村合作医疗试点工作会议精神,从2006年起,将调整相关政策,加大力度,加快进度,积极推进新型农村合作医疗试点工作。现就有关问题通知如下:

  • 医疗试点

  • 建立新型农村合作医疗制度,是从我国基本国情出发,解决农民看病难问题的一项重大举措,对于提高农民健康水平、缓解农民因病致贫、因病返贫、统筹城乡发展、实现全面建设小康社会目标具有重要作用。各有关部门要从执政为民、以人为本和建设和谐社会的高度,充分认识开展新型农村合作医疗试点工作的重大意义,按照国务院的部署和要求,统一思想,明确目标,精心组织,扎实工作,把这项造福广大农民的大事抓紧、抓实、抓好。各省(区、市)相关部门要认真组织开展调查研究,完善试点方案,规范运作机制,形成2~3种比较成熟的试点模式,供今后推广时借鉴。

  • 目标要求

  • 各省(区、市)要在认真总结试点经验的基础上,加大工作力度,完善相关政策,扩大新型农村合作医疗试点。2006年,使全国试点县(市、区)数量达到全国县(市、区)总数的40%左右;2007年扩大到60%左右;2008年在全国基本推行;2010年实现新型农村合作医疗制度基本覆盖农村居民的目标。东部地区可在规范管理的基础上加快推进速度,有条件的地区可探索多种形式的农村医疗保障办法。在推进试点工作中,各地区要贯彻自愿、互助、公开、服务的原则,坚持农民以家庭为单位自愿参加,不搞强迫命令;坚持合作医疗制度的互助共济性质,动员农民共同抵御疾病风险;坚持公开、公正、公平,规范操作,加强监管;坚持便民利民,真正让农民受益。

  • 加大支持

  • 为体现党和政府对农民健康的关心,提高农民的受益水平,引导农民踊跃参加,从2006年起,中央财政对中西部地区除市区以外的参加新型农村合作医疗的农民由每人每年补助10元提高到20元,地方财政也要相应增加10元。财政确实有困难的省(区、市),可2006年、2007年分别增加5元,在两年内落实到位。地方财政增加的合作医疗补助经费,应主要由省级财政承担,原则上不由省、市、县按比例平均分摊,不能增加困难县的财政负担。农民个人缴费标准暂不提高。同时,将中西部地区中农业人口占总人口比例高于70%的市辖区和辽宁、江苏、浙江、福建、山东和广东六省的试点县(市、区)纳入中央财政补助范围。中央财政对辽宁、江苏、浙江、福建、山东和广东省按中西部地区补助标准的一定比例安排补助资金。各级财政部门要认真落实新型农村合作医疗补助资金,在年初预算中足额安排,并及时下拨到位,为新型农村合作医疗的顺利开展提供必要的资金保障。

  • 监管机制

  • 各地要认真总结试点单位的好做法,积极进行农民个人缴费方式的探索,充分发挥基层组织的作用,建立稳定的筹资机制。如果农民个人自愿,经村民代表大会讨论同意,可以由村民自治组织代为收缴农民的个人缴费。要加强基金管理,做到专户储存,专款专用,严格实行基金封闭运行,确保合作医疗基金和利息全部用于参合农民的医疗补助。要建立健全既方便农民又便于监管的合作医疗审核和报销办法,实行基金使用管理的县、乡、村公示制度,把合作医疗报销情况作为村务公开的重要内容,探索农民参与监督和民主管理的长效机制,保证农民的知情权和监督权。要加强对合作医疗基金管理和使用的专项审计,发现问题,及时纠正。

  • 补偿方案

  • 随着试点数量的增加和政府补助水平的提高,各地要在分析、总结合作医疗制度和基金运行情况的基础上,认真测算,科学制定和调整农民医疗费用补偿方案。方案的制定和调整要掌握以下原则:一是要在建立风险基金的基础上,坚持做到合作医疗基金收支平衡,略有结余;二是新增中央和地方财政补助资金应主要用于大病统筹基金,也可适当用于小额医疗费用补助,提高合作医疗的补助水平;三是补偿方案要统筹兼顾,邻县之间差别不宜过大;四是补偿方案的调整应从新的年度实行,以保持政策的连续性和稳定性。

  • 管理能力

  • 各试点县(市、区)要加强经办机构建设和管理。要按规定解决合作医疗经办机构的编制,同时要支持保险公司参与合作医疗业务服务的试点。要按照新型农村合作医疗试点的基本原则和政策要求,明确政府相关部门、经办机构(保险公司)及定点医疗机构的权利、义务,保障参合农民的合法权益,为农民提供方便、良好的服务。要继续加强合作医疗管理人员和经办人员的政策、业务培训,提高合作医疗管理能力。要加快合作医疗信息化建设,逐步实现网上审核报销、监管和信息传输,加强规范管理。试点县(市、区)财政部门要将经办机构人员和工作经费列入年度预算,予以保证,不得从合作医疗基金中提取。地方各级人民政府要对新增试点县(市、区)适当提供启动经费。中央财政将通过专项转移支付对中西部地区的试点工作予以支持。

新型农村合作医疗(简称“新农合”)是指由政府组织、引导、支持,农民自愿参加,个人、集体和政府多方筹资,以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。其采取个人缴费、集体扶持和政府资助的方式筹集资金。

2002年10月,中国明确提出各级政府要积极引导农民建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度。2009年,中国作出深化医药卫生体制改革的重要战略部署,确立新农合作为农村基本医疗保障制度的地位。2015年1月29日,国家卫计委、财政部印发关于做好2015年新型农村合作医疗工作的通知提出,各级财政对新农合的人均补助标准在2014年的基础上提高60元,达到380元。

2017年,各级财政对新农合的人均补助标准在2016年的基础上提高30元,达到450元,其中:中央财政对新增部分按照西部地区80%、中部地区60%的比例进行补助,对东部地区各省份分别按一定比例补助。农民个人缴费标准在2016年的基础上提高30元,原则上全国平均达到180元左右。探索建立与经济社会发展水平、各方承受能力相适应的稳定可持续筹资机制。


背景

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农村合作医疗保险 [1] 是由我国农民(农业户口)自己创造的互助共济的医疗保障制度,在保障农民获得基本卫生服务、缓解农民因病致贫和因病返贫方面发挥了重要的作用。

它为世界各国,特别是发展中国家所普遍存在的问题提供了一个范本,不仅在国内受到农民群众的欢迎,而且在国际上得到好评。在1974年5月的第27届世界卫生大会上,第三世界国家普遍表示热情关注和极大兴趣。联合国妇女儿童基金会在1980~1981年年报中指出,中国的“赤脚医生”制度在落后的农村地区提供了初级护理,为不发达国家提高医疗卫生水平提供了样本。世界银行和世界卫生组织把我国农村的合作医疗称为“发展中国家解决卫生经费的唯一典范”。但自70年代末到80年代初,由于农村合作社体制的逐步解体,随农村内的“工分制”瓦解,赤脚医生无法通过从事医疗活动来换取工分进而获得粮食等其他生活资料,赤脚医生便完全丧失了外出行医的动力。另外,由于合作社的瓦解无法再为村内卫生所的正常运行提供资金来源,导致村内的公共卫生机构无法继续支撑而瓦解。所以从赤脚医生和村内卫生所这两方面来看,自从合作社体制瓦解以后,农村内的公共医疗机制基本上呈现着真空的状态。合作医疗在将近50年的发展历程中,先后经历了20世纪40年代的萌芽阶段、50年代的初创阶段、60~70年代的发展与鼎盛阶段、80年代的解体阶段和90年代以来的恢复和发展阶段。面对传统合作医疗中遇到的问题,卫生部组织专家与地方卫生机构进行了一系列的专题研究,为建立新型农村合作医疗打下了坚实的理论基础。1996年年底,中共中央、国务院在北京召开全国卫生工作会议,江泽民同志在讲话中指出:“现在许多农村发展合作医疗,深得人心,人民群众把它称为“民心工程”和“德政””。随着我国经济与社会的不断发展,越来越多的人开始认识到,“三农”问题是关系党和国家全局性的根本问题。而不解决好农民的医疗保障问题,就无法实现全面建设小康社会的目标,也谈不上现代化社会的完全建立。大量的理论研究和实践经验也已表明,在农村建立新型合作医疗制度势在必行。

新型农村合作医疗制度从2003年起在全国部分县(市)试点,到2010年逐步实现基本覆盖全国农村居民。


进展

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2002年10月,《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》明确指出:要“逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度”, “到2010年,新型农村合作医疗制度要基本覆盖农村居民”,“从2003年起,中央财政对中西部地区除市区以外的参加新型合作医疗的农民每年按人均10元安排合作医疗补助资金,地方财政对参加新型合作医疗的农民补助每年不低于人均10元”,“农民为参加合作医疗、抵御疾病风险而履行缴费义务不能视为增加农民负担”。

这是我国政府历史上第一次为解决农民的基本医疗卫生问题进行大规模的投入。从2003年开始,本着多方筹资,农民自愿参加的原则,新型农村合作医疗的试点地区正在不断的增加,通过试点地区的经验总结,为将来新型农村合作医疗在全国的全面开展创造了坚实的理论与实践基础,截至2004年12月,全国共有310个县参加了新型农村合作医疗,有1945万户,6899万农民参合,参合率达到了72.6%。 按照“十一五”规划的要求,新型农村合作医疗到2010年的覆盖面达到农村的80%以上。2011年2月17日中国政府网发布了《医药卫生体制五项重点改革2011年度主要工作安排》。这份文件明确,2011年政府对新农合和城镇居民医保补助标准均由上一年每人每年120元提高到200元;城镇居民医保、新农合政策范围内住院费用支付比例力争达到70%左右。

2012年起,各级财政对新农合的补助标准从每人每年200元提高到每人每年240元。其中,原有200元部分,中央财政继续按照原有补助标准给予补助,新增40元部分,中央财政对西部地区补助80%,对中部地区补助60%,对东部地区按一定比例补助。农民个人缴费原则上提高到每人每年60元,有困难的地区,个人缴费部分可分两年到位。个人筹资水平提高后,各地要加大医疗救助工作力度,资助符合条件的困难群众参合。新生儿出生当年,随父母自动获取参合资格并享受新农合待遇,自第二年起按规定缴纳参合费用 [2] 。

2013年9月11日,国家卫生和计划生育委员会下发《关于做好2013年新型农村合作医疗工作的通知》:自2013年起,各级财政对新农合的补助标准从每人每年240元提高到每人每年280元。政策范围内住院费用报销比例提高到75%左右,并全面推开儿童白血病、先天性心脏病、结肠癌、直肠癌等20个病种的重大疾病保障试点工作 [3] 。

2014年5月27日据财政部网站消息,财政部、国家卫生计生委、人力资源社会保障部4月25日发布《关于提高2014年新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险筹资标准的通知》,2014年新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险筹资方法为:各级财政对新农合和居民医保人均补助标准在2013年的基础上提高40元,达到320元。其中:中央财政对原有120元的补助标准不变,对200元部分按照西部地区80%和中部地区60%的比例安排补助,对东部地区各省份分别按一定比例补助。农民和城镇居民个人缴费标准在2013年的基础上提高20元,全国平均个人缴费标准达到每人每年90元左右。个人缴费应在参保(合)时按年度一次性缴清。 [4]


问题

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满意

社会保险中最基本最重要的一点就在于,它强调的不是个人成本收益的平等,而是保险金的社会满意度。新型农村合作医疗作为一种社会保险,受益的农民和政府补助资金来源的纳税人的满意度对其成功与否具有举足轻重的作用。而调查中发现一些农民不参加新型农村合作医疗主要是基于新型农村合作医疗的保障水平低,农民了解不深,怕政策有变,认为是把自己的保险金拿去补偿别人了等的考虑。而参加新型农村合作医疗的农民不满意主要是因为保障水平低,参加和办理报销的程序繁琐等。

就参加新农合而言,很多人都是在外打工或做生意,很多都无城镇医保,故只有合作医疗现实,但却要在户籍地参加新型农村合作医疗,不能在居住地交,很不方便。

就报销而言,参保者大部分的费用都是门诊费用,在居住地不能报销,拿回户籍地还是得不到报销,即便是住院费用,回到户籍地报销也要看金额多大,如果不太大的话,来回成本太高不值得。所以解决的办法是尽快解决支付渠道,尽快实现异地结算、方便结算,尽快实现全国一卡通,方便交费也方便报销。不但合作医疗管理机构可报销、定点医院、定点药店也应可以当场报销。


保障

新型农村合作医疗制度是以大病统筹兼顾小病理赔为主的农民医疗互助共济制度。这个定义显示出新型农村合作医疗制度是救助农民的疾病医疗费用的而门诊、跌打损伤等不在该保险范围内,这项规定使得农民实际受益没有预想的那么大。


宣传

现有的宣传多集中在介绍新型农村合作医疗给农民带来的表面好处上,没有树立起农民的风险意识,也没有体现出重点,没有对那些不参加的农民进行调查,使得宣传大多停留在形式上。许多农民并不真正了解新型农村合作医疗制度的意义,他们仅从自己短期得失的角度考虑,由于自己身体好,生病住院的概率低,没有必要花那个冤枉钱。还有一些农民认为它跟以前的义务教育保证金一样,最后被政府骗走了,认为是把自己的保险金拿去补偿别人了。宣传也没有把具体的理赔标准发给农民,使得他们在理赔时,看到那么多药费不能理赔一些农民有被欺骗上当的感觉。


制度

首先,参加新型农村合作医疗登记程序繁琐。 其次农村合作医疗的报销程序也很繁琐。城镇居民的医保都是可以拿来抵押一部分医药费的,可以直接在卡上交医疗费的,事后再来结算。国外的医疗保险更是让医院、医生与保险公司而不是患者发生直接的利益关系。有的村庄离报帐中心和信用社很远,来回的车费都比较贵。繁琐的登记、理赔程序增加了农民许多不必要的麻烦,降低了农民的满意度。

新型合作医疗,各地方交费数额不统一、交费时间不统一、收费人员不统一、收费时是否告知不统一、收费时是否签合同不统一、报销起付线不统一、封顶线不统一、报销比例不统一、报销项目不统一、不予报销的项目不统一、报销所需证据不统一、转院制度不统一等。

就技术设计而言,虽然我们国家各地区经济发展差异大,但可以实行等额的交费数额的交费,至于统筹的部分,国家可通过对各省的补助资金的比例的不同来进行宏观调控,各省可以通过对各市的补助资金的比例的不同来进行平衡,异地结算可以通过与新农合基金委托银行进行,报销款直接进入医保卡中,存取自便,也便于交合作医疗费,即增强了现金的流动性,又增强了资金的安全性,银行间有比较先进的结算系统,是可行的,以免新农合机构都购买昂贵的联网系统,从而节约成本。

就制度设计而言,而关于新型农村合作医疗在顶层只有一般文件,没有规范性文件,农民查找地方文件很困难,就连工作人员对政策也是模糊的。避免各自为政、条块分割,避免同样的人,却有若干种对待,需要尽快进行顶层设计,最好能有一部关于新型农村合作医疗的法律,最低限度也应该有一部行政法规作出对交费数额、交费时间、收费人员、收费前告知、签约后收费、报销起付线数额、封顶线数额、报销比例、报销项目、不予报销的项目、报销所需证据的种类、转院制度、维权程序的规定,对于全国统一规定影响公平的部分,也应由省级立法机关制定规范性文件,最好是地方法规,便于农民对自己的行为有预见性,少走弯路。

新型农村合作医疗实践中的案例

新型农村合作医疗的就诊患者,是完全自费后拿着医院开具的发票去所在辖区政府机关申请报销的。拿北京的特殊病患者为例。各个区县报销比例不同。比如同样的癌症患者顺义地区病人的报销能达到55%延庆怀柔的比例更高,而门头沟的只能享受40%的报销比例。但是这40%并不是申请了特殊病都给报的。比如放疗收据中只有小部分是西药其他是摄影及其他费用,这样下来比如10万元的放疗费用在门头沟能报销的只有不到3万元而在延庆可以达到7万元。另外癌症患者常年要吃中草药,门头沟的合作医疗中草药里没有放化疗成分是一分都不报的。而医保卡病人吃中药也能报。


需求

在以上的这些背景下,从需求方面可以看到,由于新型合作医疗以大病统筹为主,小病仍然是用农民个人医疗帐户来支出。

一,就小病而言,当农民经常不生病时,觉得个人出资的那部分浪费掉了,于是会逐渐丧失参加合作医疗的动力。

二,从大病来说,由于农村内部也存在着较大的贫富差距,那些贫穷的家庭一旦得了大病,即使去医院就诊,能够报销一部分,但剩下的一部分他们依然无力偿付,所以这些贫困的家庭依然看不起病。当然对于那些富裕的家庭而言,这是给他们提供了实在的优惠。所以从大病的角度来看,不但新型合作医疗没有解决农村内部贫困家庭的医疗问题,反而使得他们与富裕农民家庭的差距变得越来越大,进一步加剧了农村的贫富差距。

三,农村呈现的状况是大部分的青年或中年的劳动力外出打工,农村呈现出大量的空心村。当这些农民工外出打工时,如果在外地生小病,他们只能在打工所在地看病,这样来说,他们参加新型农村合作医疗就没有得到实惠,这会降低他们的参与热情。当他们得了大病时,由于打工所在地路途遥远,甚至有些急性病时,他们去大型的医院就医,也无法享受到新型合作医疗的优惠。因为,新型合作医疗规定了,参加合作医疗的农民需要在定点的市县,乡镇的医院去就医报销。所以从农村大规模的农民工外出打工的角度来看,也出现了重大问题。


供给

一,供方诱导需求突出。具体的讲就是在医患信息严重不对称的情况下,相当一部分定点医院对病人诊治时,并不是按照最有利的方案去开展,普遍存在开大药方,多开药,开贵药,过度消费医疗服务的现象。这不但增加了合作医疗服务的支出,也增加了农民的负担,使新型合作医疗没有真正发挥作用。

二,长期以来,农村卫生基础设施滞后,乡镇卫生院房屋破旧,一些贫困地方的卫生站甚至存在危房,医务人员短缺,且整体素质不高,长期得不到培训,技术骨干严重流失,很难满足农民日益增长的,多层次的医疗需求。甚至在农村出现到县,乡镇医院看错病,导致死亡的案例发生。另一方面,如果农民不去这些县,乡镇医院,而去省或者市一级的好医院,他们面临的又是天价的医疗费用,使得他们在一定程度上望而止步。所以从这点来看,也严重制约了新型合作医疗的有效运行。


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